【文/观察者网 王恺雯 编辑/马雪】
长期以来，地方政府隐性债务因其底数不清、规模庞大、监管治理困难等特征，潜在的风险不言自明。
1月20日，广东省宣布如期实现存量隐性债务“清零”目标。地方政府隐性债务化解工作迎来重大突破。
去年，经国务院批准，北京、上海、广东成为首批开展全域无隐性债务试点的省市。从宣布启动试点，到宣布实现“清零”，广东只用了三个月。
除了此前财政部公布的6种化债方式，不少业内人士认为，被用于“偿还存量债务”的再融资债券，成为广东“清零”隐性债务的重要推手。2021年10月-12月，广东（含深圳）陆续发行了1121亿此类再融资债券。
国盛证券首席固收分析师杨业伟28日对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到地方政府债务限额、隐债规模等条件约束，“像广东、北京这些财力本就比较强的省市，已经化债几年之后，隐债剩余相对有限，具有借助再融资债券清零的条件。”
2017年至今，中央层面多次提出要坚决遏制隐性债务增量；2018年开始，中央要求防范化解地方政府隐性债务风险。财政部上个月强调，防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务。
作为经济发达、财政情况良好的省份，广东率先完成“清零”任务，让全国范围全面消除隐性债务取得了阶段性成果，但广东的“清零”路径未必适合其他地区，对一些财政困难或债务压力大的地区来说，如何逐步化解隐性债务仍是亟需解决的棘手问题。
2022年1月25日，广州越秀区，市民选购年货饰品 图源：IC Photo
宣布试点仅3月，广东实现“清零”
广东是全国范围内率先开展全域无隐性债务试点工作的地区之一。
2021年10月9日，时任广东省省长马兴瑞在省政府常务会议上宣布，经国务院批准，广东省全域无隐性债务试点工作正式启动。
1月20日，广东省十三届人大五次会议开幕，广东省代省长王伟中作政府工作报告时表示实施新一轮预算管理制度改革，率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现存量隐性债务“清零”目标。
《广东省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》也表示，去年广东在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务“清零”目标，建立健全长效监管机制。这意味着，广东省在宣布启动全域无隐性债务试点工作3个月后，成为全国首个存量隐性债务“清零”的省份。
广东省财政厅长戴运龙表示，隐性债务“清零”对树立正确政绩观、减轻基层政府负担、促进政府治理效能提升、助力营商环境优化，都具有重要的政治和经济意义。
广东省政府工作报告截图
所谓隐性债务，即地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务。
中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。
国家审计署网站2017年12月23日发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中，将地方政府违法违规举债的主要原因归纳为：
1、一些地方党政领导干部政绩观不正确；过度举债谋“政绩”，无序举债搞建设。2、项目实施责任不落实。3、一些金融机构推波助澜。4、违法违规融资行为问责不到位。
据财政部数据，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元。政府债务余额与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。
与上述显性债务不同，地方政府隐性债务规模尚未有官方数据。国际货币基金组织（IMF）估算，2020年我国地方政府隐性债务规模达48.7万亿元，几乎是地方政府显性债务的两倍。
十三届全国人大二次会议期间，全国人大常委会预算工作委员会副主任朱明春表示，按照党中央的统一部署，去年（2018年）对地方政府隐性债务开展了摸底，全国的数据还在统计之中，其中有的数据，国务院有关部门还要进行甄别。
此前，一些地区曾在政府文件中披露过当地的隐性债务规模。
例如2018年6月发布的《黄南藏族自治州人民政府办公室关于化解政府隐性债务的通知》提到，“截至目前，我州隐性债务（银行贷款）规模达24.18亿元。”这远超2017年底当地显性债务6.72亿元，隐性债务占显性债务比重近360%。
同年8月合肥市审计局发布的公告披露，截至2017年末，合肥市级政府性债务余额1131.6亿元，其中纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元，地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元（即“隐性债务”）。据此估算，合肥市级隐性债务规模是显性债务规模的72%左右。
再融资债券助力广东隐债“清零”
能够成为首批开展全域无隐性债务试点的省市，与广东自身的实力密不可分。
2021年11月22日，深圳盐田港，大型国际集装箱货轮靠岸，一派繁忙景象 图源：IC Photo
财政部副部长许宏才在去年12月表示，经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。
2021年，广东全省地区生产总值达12.4万亿元、同比增长8%。广东不仅成为国内唯一一个GDP超12万亿元的省份，也几乎无悬念地超过韩国、加拿大，GDP总量排名“全球第九”。
财政收入方面，广东省连续20多年位居各省之首。根据广东省财政厅数据，2021年全省一般公共预算收入约1.41万亿元，全省政府性基金收入约0.85万亿元。两项收入累计2.26万亿元，创历史新高。
广东也是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。
《广东省2020年省级财政决算》指出，2020年中央批准的广东省地方政府债务限额为17506.07亿元，2020年全省政府债务余额15317.5亿元，严格控制在政府债务限额以内。政府债务风险水平继续保持在最安全等级。
事实上，在广东省宣布开展全域无隐性债务试点工作前，深圳市在2021年5月发布的政府工作报告中就已经指出，2021年要“强化风险意识，积极防范重大风险挑战，率先实现政府隐性债务全部清零”。
在广州，截至2020年末，全市隐性债务累计化解率达95%，已有9个区实现隐性债务“清零”，提前超额完成化解任务。佛山市2021年政府工作报告指出，“政府隐性债务压减87.2%，政府债务率为安全的绿色等级。”
2021年4月15日，广东省佛山市，黄飞鸿醒狮在佛山祖庙黄飞鸿纪念馆外的场地上精彩上演 图源：视觉中国
广东省尚未披露具体化解隐性债务的方式。根据2018年《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，财政部列举了六种债务化解的方式：
1、安排财政资金偿还；2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；3、利用项目结转资金、经营收入偿还；4、合规转化为企业经营性债务；5、通过借新还旧、展期等方式偿还；6、采取破产重整或清算方式化解。
同样是首批开展全域无隐性债务试点工作的上海，披露的化解隐性债务措施就包括安排财政“超收收入”还债。
去年12月20日发布的《关于提请审议<上海市2021年市级预算调整方案（草案）>的议案的说明》（以下简称《说明》）提到，拟将2021年市级收入预算调整为3525亿元，比2020年增长7%，比年初预算增收130亿元。
《说明》表示，按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务的决策部署，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。“据此，本市加快化解地方政府债务，拟增加安排市级支出100亿元，用于偿还部分轨道交通建设项目银行贷款。”
除了财政部提供的六种化债方式，2021年10月-12月，广东、深圳陆续发行了1121亿再融资债券（其中广东1072亿、深圳48.2亿），用于“偿还存量债务”。
21世纪经济报道指出，再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于“偿还到期地方政府债券本金”。但与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为“特殊再融资债券”，实际用途一般用于偿还隐性债务。
换言之，就是将隐性债务“显性化”。
中国地方政府债券信息公开平台显示，2021年12月15日，北京市发行额1721.12亿再融资专项债券（十四至十八期），募集资金均用于偿还存量债务。1月19日，北京市发行2022年再融资债券（一至七期）849.159亿元，募集资金同样是用于偿还存量债务。
2021年10月至今，上海市尚未发行再融资债券。
2021年北京市地方政府再融资专项债券（十四至十八期）部分信息
杨业伟对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到几方面条件的约束。
“首先，每年地方政府显性债务都是有限额的，把隐性债务置换成再融资债务，就意味着显性债务增加了。因此发行再融资债务的地区，债务限额和余额之间要有足够的空间，但这个空间不是每个地方都有的。”
杨业伟表示，发达地区财政状况比较好，地方债务限额和余额之间的空间也比较大。
“第二，有些地区相对来说隐性债务规模不是很大，像广东、北京这些本来财力就比较强的省市，已经化债几年了，剩余隐债相对有限，具有借助再融资债清零的条件。但如果地区隐债规模存量还比较大，用这种方式实现隐债‘清零’就存在很大的难度。另外，地方通过再融资债置换隐债还需要中央财政审批。”
2020年底，北京、上海、广东三个省市债务限额和债务余额之差分别为4202.8亿元、2831.6亿元、2189.9亿元，位居全国前三。那么，如果发达地区当年的“差额”没用完，是否可以将这些额度“匀给”偿债压力相对紧张的地区呢？
“这是没有道理的。”杨业伟表示，“中央每年给各地分配债务限额的依据是当地的经济状况、财政状况和债务风险。不能因为一些地方财政状况好（债务限额减余额之差大），其他地方就能多举债。但中央可以在新增地方债务额度的时候，一定程度上向重债地区多倾斜一点。”
杨业伟认为，广东隐债“清零”，意味着当地化解存量隐债的工作告一段落，之后就要在融资方面更有效地将政府信用和企业信用隔离开来，加速城投向市场化转型。
风险较大的地区怎么办？
前几年地方政府隐性债务过快增长引起中央高度关注。2017年以来，中央层面多次强调，坚决遏制隐性债务增量。
2017年12月，财政部明确，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
2018年，中共中央、国务院下发给地方《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。此后，全国多地透露出了召开隐性债务统计培训工作，培训内容包括传达《地方政府隐性债务统计监测方案》，讲解《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等。
此后多地政府出台的隐债化解方案都要求，要确保在5-10年内将隐性债务化解完毕，外界就此解读，全国层面需在2028年前实现隐性债务清零。
近年来，随着各地政府积极化解隐性债务，地方政府隐性债务增量得到有效遏制。
去年12月，许宏才在新闻发布会上表示，总的来看，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。
在京沪粤实施“全域无隐性债务试点”之前，另一场隐债化解试点已在一批财政压力较大、经济实力偏弱的地区展开。
此前有媒体披露，2019年化解隐性债务的实践中，监管部门推出建制县（区）隐性债务化解试点方案。具体而言，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。
财政部2021年8月曾对外公布，截至当年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。一些地方政府的公开文件中也披露了有关信息。
例如，宁夏2020年预算执行情况就提到，“成功争取永宁县建制县隐性债务风险化解全国试点，获得风险化解再融资债券55亿元，及时消除重大债务风险隐患。”
河南省《2021年省级第二次预算调整方案（草案）》提到，“财政部下达我省偿还建制县区试点存量债务的债务限额358亿元，已分配209.2亿元，本次分配剩余限额148.8亿元……”
杨业伟团队去年12月发文指出，2021年隐性债务显性化遵循“托底+清零”的逻辑推进。2020年以来财政部已经审批了两轮隐债置换额度，第一轮额度6128 亿元主要用于建制区县，且明显偏向于隐债负担重的区域，用于“托底”，这一额度已于2021年9月用完。重点向重债地区倾斜，例如最多的天津、重庆等地获得500亿元左右规模。
第二轮隐债置换额度则向广东、北京分配，目的是助力隐债的“清零”。目前（截至2021年12月底）这一部分置换规模已经接近3000亿元。
杨业伟团队认为，考虑到偏远且隐性债务负担重的区域，自身财力有限，按进度压降隐债规模对地方存在越来越大的压力，随着十年化债持续推进，隐性债务显性化可能成为后续化解的重要路径之一，但出于防范道德风险以及区域债务限额水平，这一过程无法一蹴而就，而是分年稳步推进。
平安证券刘璐团队认为，“全域无隐性债务试点”是为了加快隐性债务化解的进度，其中，发行再融资债置换隐性债务就是配套措施之一。“全域无隐性债务试点”属于“奖励先进”，“建制县区隐性债务化解试点”则属于“扶助后进”。
兴证固收黄伟平团队认为，伴随着新型再融资债的发行放量，通过新型再融资债进行隐性债务置换的范围也有不断扩容的趋势：一方面向更多的省（自治区/直辖市）扩容，另一方面或从建制县向建制县（区）乃至于更高的行政层级扩容。
值得一提的是，除了部分“家底”雄厚的省市率先启动试点外，陕西省汉中市、兴平市、榆林市定边县等地区也已成立隐性债务“清零”试点专班。
陕西省汉中市政府2021年12月27日发布关于成立隐性债务清零试点工作专班的通知，成为第一个开展隐债清零试点的地级市。目前汉中市政府网站已搜索不到有关文件。
在此之前，陕西省兴平市（县级市，由咸阳市代管）在12月23日发布成立兴平市隐性债务试点清零工作专班的通知。12月21日，陕西省榆林市定边县召开县政府常务会议，研究成立定边县政府隐性债务“清零”试点工作专班。
杨业伟表示：“部分经济实力相对较弱的地区，如果其隐性债务的规模不大，自己努力一下可能就把隐性债务给清了。”
广发固收刘郁团队预计，未来隐债“清零”试点范围还将进一步扩大，可能仍沿着两条主线扩大。第一种是类似广东、上海这种财力较强的地区，有足够的财力在短时间内化解隐性债务。另一种是隐性债务规模较小的地区，例如汉中市、榆林市定边县。
许宏才去年12月表示，财政部将支持上海、广东等地区分区分批统筹推进，依法依规全面清理存量隐性债务，确保按期完成试点任务。“我们会根据试点的进展情况，总结经验，再谋划后一步安排。”
（李丽对本文采访整理亦有贡献）
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