1月7日，黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区相关政府部门共同签署了《政务服务“区域通办”合作框架协议书》，明确实现东北地区首批100项左右高频事项的“区域通办”，逐步实现三省一区政务服务跨省域协同发展。
此前不久，科技部会同上海市、江苏省、浙江省、安徽省共同编制的《长三角科技创新共同体建设发展规划》正式公布，提出到2025年实现长三角地区科技创新规划、政策的协同机制初步形成，到2035年基本建成长三角地区一体化的区域创新体系。
2021年，“十四五”时期已拉开帷幕，中国区域经济已经迎来新一轮洗牌期：延续“十三五”时期重点地区一体化发展的脉络，行政区划的弱化与行政壁垒的突破成为一大趋势，更多城市被确定为经济增长极与区域合作的战略基点，各地以往零散的单兵作战式竞争正加速朝着区域联动、抱团竞争的方向演进。
去年11月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。
地方层面，《财经》记者梳理发现，截至1月8日，全国已有近30个省级政府部门通过了各自的国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议（下称“十四五”规划建议）。其中，打破地区行政分割、优化区域发展布局、强化区域联动发展，壮大传统产业，发展战略新兴产业、数字经济以及现代服务业，成为各地战略布局核心所在。
今后，中国的区域经济会呈现出怎样的格局？
中国区域科学协会理事长肖金成向《财经》记者指出，城市群、都市圈、区域中心城市三种形态基本可覆盖全国，助力优化国土空间布局。中国未来或将出现约30个都市圈。圈内的核心城市规模较大，可主要发展金融保险、科技研发、文化会展等现代服务业，同时发展商贸、物流、餐饮、配送等传统服务业，满足本市及周边城市的需求。周边的中小城市、小城镇则可以发展制造业、零部件产业、农产品加工业以及康养产业等，与核心城市形成合理分工。
从一市独大到多中心，扩大区域经济辐射面
2020年10月底，习近平总书记发表文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》指出，要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。
肖金成介绍，直辖市和省会城市一般具有区位优势，且具有特殊的政治地位，因而得以聚集大量经济要素，城市规模越来越大，有的城市人口超过300万，有的城市人口超过500万，有的城市人口超过1000万。城市越大，对经济要素的吸引力就越大。而今，针对城区常住人口1000万人以上的超大城市应当从规划、政策上控制其人口膨胀；针对城区常住人口500万人至1000万人的特大城市应当促进其产业结构升级，优化空间布局，城市规模也应尽量缓慢增长。
省会城市首位度是衡量该城市在地区经济发展中重要程度的关键指标。据《财经》记者不完全统计，银川、长春、西宁、哈尔滨、成都、拉萨、西安、武汉、兰州、海口的2019年地方生产总值均占到该省GDP总值的30％以上，个别省会城市占比超过50％。要素资源的集中有利于省会城市对周边地区发挥辐射带动作用，但虹吸效应过强会导致省内其他城市人口、资源的流失。
肖金成提到，今后针对城区常住人口超过300万人的都市应当减弱其极化效应，着力强化其对周边地区的辐射带动作用。城区常住人口300万人以下的大中小城市还处在产业集聚阶段，应支持其加快发展，实现与小城镇的协调互补。《财经》记者注意到，已有不少省市在地方版“十四五”规划建议中提出打造“多中心”增长极，着力实现区域经济的“多中心驱动”。
陕西与八省毗邻，是区域战略规划最为复杂的省份之一。“十四五”规划建议中，陕西副中心城市最终花落宝鸡。此前，外界盛传榆林将与西安形成“双核驱动”格局。最终，榆林、汉中被定位为区域中心城市。按照规划，未来五年关中陕北陕南形成区域协调发展，西安、咸阳将继续推进一体化进程，榆林作为交通枢纽融入呼包鄂榆城市群，陕南三市则同时融入关中平原城市群和成渝地区双城经济圈建设。
与陕西同属西部地区，四川省提出在环成都经济圈、川南和川东北经济区分别形成省域经济副中心，同时强化重要节点城市同成渝双核及区域中心城市的功能协作。贵州提出，支持遵义做强，与贵阳共同唱好“双城记”。加快构建以黔中城市群为主体，贵阳贵安为龙头，贵阳—贵安—安顺都市圈和遵义都市圈为核心增长极的新型城镇化空间格局。
在中部地区，河南“十四五”规划建议提出，构建“主副引领、两圈带动、三区协同、多点支撑”的发展格局，以郑州为主、洛阳为副，安阳、商丘、南阳为区域中心城市，对接京津冀、长三角、长江经济带重大国家战略；山西提出加快太原的国家区域中心城市建设，推动大同、长治、临汾副中心城市建设提档升级，与太原都市区梯次分工、错位发展、协同联动，支撑带动晋北、晋东南和晋南地区组团式发展。
湖南省提出构建“一核两副三带四区”的经济格局，以长沙为核心，岳阳、衡阳为副中心城市，推动长株潭、洞庭湖、湘南、湘西四大区域板块协调联动发展。湖北提出突出武汉“一主引领”，强化襄阳、宜昌作为副中心城市“两翼驱动”的辐射作用，推动“襄十随神”、“宜荆荆恩”城市群由点轴式向扇面式发展，融入共建“一带一路”、长江经济带发展、促进中部地区崛起、长江中游城市群建设等国家战略。
在东部及东北地区，浙江省强调唱好杭州、宁波“双城记”，培育国家中心城市。天津明确，打造天津市区、滨海新区双城发展格局，与北京毗连区域要融入新版北京城市规划，加快京津同城化发展。辽宁省提出，形成以沈阳、大连“双核”为牵引的“一圈一带两区”区域发展格局，推动沈阳现代都市圈、辽宁沿海经济带、辽西融入京津冀协同发展战略先导区和辽东绿色经济区互补联动。
发展多中心城市，促进区域内经济均衡发展成为各省共识。民生银行研究院高级研究员应习文向《财经》记者分析，一方面，单中心、高密度的城市发展容易面临环境污染严重、资源承载力不足，公共卫生事件集中爆发等问题。另外，“双循环”要求扩大内需尤其是提升消费的增长空间，单中心的特大城市的人群收入高，边际消费增长放缓，但实际上还有许多城市的人群收入提升空间大、边际消费增速可观，这些城市的消费潜力值得挖掘。
值得注意的是，“多中心”并不意味着多年以来“强省会”战略的落幕。
山东、黑龙江等省份的“十四五”规划建议中均出现“强省会”字眼。山东明确支持济南打造“大强美富通”现代化国际大都市，加快建设国家中心城市；黑龙江强调提升哈尔滨城市功能，在一小时圈层内推动哈尔滨大庆绥化一体化发展，在两小时圈层内推动哈大齐牡创新协同发展；贵州提出推进贵阳贵安融合发展,提升省会城市首位度；江苏提出支持南京争创国家中心城市，推进南京都市圈高质量发展；河北明确加大省会建设支持力度，打造石家庄现代化都市圈。
在市级“十四五”规划建议中，济南、南宁、福州、南京等地城市也强调“强省会”。应习文分析，东部省份，济南面临省内的青岛竞争，福州面临厦门、泉州的挑战，南京面对来自苏州、无锡的压力，诸多省会城市原本并非省内经济龙头，“强省会”实际上是促进区域经济均衡发展的题中之义。而贵州、广西、甘肃等西部省份的整体经济发展水平较东南地区低，省会城市的资源承载力与辐射效应本就不足，“强省会”也是为了提升省会对周边地区的带动作用。
大七环都市圈研究员高建寰向《财经》记者强调，“强省会”与“多中心”并不矛盾，集中优势做强省会，才能更好地辐射省内其他城市。诸如湖北的武汉、陕西的西安，省会城市首位度非常高，但襄阳、榆林等城市经济总量达4000亿元，比太原、贵阳等省会还高，显然应当培育为经济增长极。2019年哈尔滨的省会城市首位度也很高，排全国第四，但黑龙江省经济条件还不足以支撑“多中心”，实施“强省会”战略也顺理成章。
区域内优化产业布局，区域间趋向协同竞争
中金公司研究员吴慧敏、李南南对《财经》记者指出，“双循环”格局下，需要加快建立区域统一大市场及要素自由流动的环境，从而形成新的要素聚集地，推动区域一体化深度发展。京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈作为中国最具代表性和发展潜力的四个增长极，区域一体化有望在“十四五”期间加速深化。
吴慧敏、李南南分析，“十四五”期间中国产业发展有望实现“区域间协同竞争+区域内分工合作”的发展新格局。一方面，各城市群、都市圈内部有望形成完整互补的产业链分工，形成产业发展的合力；另一方面，各区域将地域优势、资源优势与产业发展相结合，推进区域产业结构优化与空间布局的协同。
以河北为例。其“十四五”规划建议提出，京津核心功能区，将重点抓好北京非首都功能疏解承接工作；沿海率先发展区，重点发展战略性新兴产业、先进制造业以及生产性服务业；冀中南功能拓展区，重点承担农副产品供给、科技成果产业化及高新技术产业发展功能；冀北生态涵养区，重点发挥生态保障、水源涵养、能源建设、旅游休闲等功能，大力发展绿色产业和生态经济，规划建设太行山—燕山自然保护地。
按照计划，备受关注的雄安新区要大力发展高端高新产业，规划建设雄安“科技自由港”，布局建设国家实验室、国家重点实验室、工程研究中心等一批国家级创新平台，打造国际科技创新合作试验区。推动北京高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等一批标志性项目落地实施。
在京津冀协同发展战略中，河北则要抓好北京大兴国际机场临空经济区、曹妃甸区、芦台·汉沽、渤海新区、正定新区、北戴河新区、邢东新区、冀南新区、滨湖新区等承接平台建设，推动与京津产业协作互补。支持廊坊市北三县与北京市通州区协同发展。促进京津优质教育、医疗资源向河北延伸。推进京津冀人流、物流、信息流等要素市场一体化。
实际上，强化区域内部产业的分工布局与联动发展，也是助力形成国内大循环的题中之义。中国国际经济交流中心总经济师陈文玲在去年4月举行的中国区域经济50人论坛专题研讨会上表示，中国区域经济具有很强的韧性与腾挪空间。在世界经济不确定性增加的情况下，要从区域经济格局的调整中寻找新动能，形成国内制造业大循环，进行铸链、补链、扩链、强链，使中国产业链可预期、可控、可持续。
过去几年，中国区域内部的产业协同以及区域之间的竞合格局已经初步显现。新一线城市研究所去年10月发布的全国产业地图显示，从产业分布来看，高端装备制造业主要集聚长三角、山东半岛和京津冀等工业基础较好的地区。新材料产业呈现出明显的东部沿海布局。新能源、节能环保和生物医药几乎在全国“遍地开花”。新能源产业则体现为明显的梯队效应，光伏能源制造行业从长三角地区逐渐向江西、河南、四川等地衍生，发展出硅材料供应基地。
从四大城市群看，京津冀地区在节能环保、生物医药领域具有一定优势。受京津影响，河北的沧州、邢台、保定在节能环保领域表现亮眼，石家庄和保定也在生物医药行业保持领先地位；珠三角城市群、成渝双城圈的企业共同构成中国72.71％的新一代信息技术产业。其中，珠三角占46.41％，深圳、东莞是该产业的核心城市，带动产业在佛山、珠海、中山等地的发展；成渝占26.30％。更多体现为重庆、成都双核发展。
长三角城市群的高端装备、节能环保、工业物联网企业占全国一半左右。上海的产业外溢和产业转移惠及长三角内部城市，例如上海部分汽车工业就近转移至扬州、宁波、南京等地区。中金公司的《“十四五”区域发展规划展望：创新、城市群、区域协调发展》报告显示，以长三角地区的新能源汽车零部件制造企业为例，动力电池生产企业主要分布于浙江临安、江苏南通、安徽芜湖等城市；电动机主要分布于浙江杭州、绍兴等城市；汽车装配则主要分布于安徽芜湖等城市。
中金公司的上述研报指出，东部地区占比提升受益于科技创新投入加大、产业转型升级加快，中部地区则受益于基础设施的完善及承接产业转移的落地，川渝两地成为西部高质量发展的重要增长极。2019 年东部、中部、西部地区占全国GDP比重较2015年分别提升0.3个、1.9个和0.8个百分点。
与此同时，吴慧敏、李南南指出，“十三五”期间产业从东南沿海向中西部地区的转移持续推进，在发展过程中也出现各地方争抢资源及产业重叠等现象。从 2018 年主要省市各行业规模以上工业企业收入贡献排序来看，各主要省市排名前十的产业中均包括汽车制造业、计算机/通信和其他电子设备制造业等。
展望“十四五”阶段，《财经》记者发现，各省市均强调夯实传统产业基础、结合当地的资源禀赋发展特色产业，同时也纷纷将目光投至了战略新兴产业、数字经济与现代服务业。其中，人工智能、新材料、新能源、生物医药、量子科技、电子信息、航空航天、高端装备制造等新兴产业成为多省布局重点。谋篇数字经济，推动企业上云，发展工业互联网与数字化产业成为重心所在。
譬如浙江在“十四五”规划建议中提出，实施数字经济五年倍增计划，建设国家数字经济创新发展试验区。争取数字人民币试点，建设数字技术创新中心。创建国家制造业创新中心等平台，形成一批具有国际竞争力的数字产业集群。培育提升“1+N”工业互联网平台体系，加快国家新一代人工智能创新发展试验区建设，探索数字化基础制度和标准规范。
对此，应习文分析，中国区域辽阔，尽管各省部分产业存在重合，但每个省覆盖的市场较大，加上并非每个产业都需要实现高度集中，因此问题不太大。区域间的产业竞争可以避免垄断度过高，充分竞争的市场环境也有利于一些产业进步以及各省经济发展。“十三五”时期，国内汽车产业产能上涨快、区域间竞争激烈，最终还是实力更强的企业脱颖而出，促进了国内汽车行业实力整体提升，向发达国家水平看齐。
而今，配合区域内产业分工的优化，技术创新要素正加速破除行政壁垒，实现跨区域联动共享。上海在“十四五”规划建议中提出要高水平建设长三角国家技术创新中心，更好地发挥G60科创走廊、长三角双创示范基地联盟等跨区域合作平台作用。广东提出加快建设粤港澳大湾区综合性国家科学中心，打造世界级重大科技基础设施集群，建设珠三角国家科技成果转移转化示范区。
加大从0到1的基础技术研发，争创国家实验室，打造科技创新平台以及市场导向的新型研发机构，加强区域创新体系建设，强化企业创新主体地位，解决关键技术的“卡脖子”问题，已经成为各省共识。实行“揭榜挂帅”制度，引进高层次创新人才，也出现在了北京、广东、湖北等省市的“十四五”规划建议中。吴慧敏、李南南认为，“十四五”必将是创新推动发展的五年，各区域协同创新建设也有望加快推进。
马太效应之下，如何避免区域经济差距拉大？
抱团竞争格局初定，未来五年，中国区域经济发展的不平衡是否会进一步加剧？
“城市群内部要去极端化，城市群外部要集中发展，要素要向区域中心城市聚集。”肖金成指出，城市群、都市圈、区域中心城市将成为产业、人口聚集的三种不同形态。城市群内部城市要实现分工合作，都市圈内部核心城市通过辐射效应带动周边地区的发展，强调均衡、协调、辐射。城市群、都市圈之外广大区域则强调集中，要素将朝区域中心城市聚集。
大七环都市圈最近对2015年至2016年国家公布的三批新型城镇化试点地区的现状进行对比研究发现：户籍人口在温度较高地区的增速显著快于温度较低的区域；从城市规模的能级高度看，存在马太效应，人口和资源依然存在向大城市集中的趋势。高建寰指出，中国城镇化已经进入城市群和都市圈的时代。“十四五”时期，城市格局的马太效应和板块轮动可能会持续存在。
强者愈强、弱者愈弱，南北经济差距拉大已经在近期引发了一定担忧。根据2020年前三季度的城市经济数据，中国经济总量排名前十的城市依次是上海、北京、深圳、重庆、广州、苏州、成都、杭州、南京、武汉。天津首次掉出前十强，北京成为北方城市中的独苗。高建寰指出，从2020年前三季度的经济数据来看，北方省市GDP平均增速为0.79％，南方几乎是北方的2倍。除去湖北，南方更是北方的3倍。
“京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈，主要是“十二五”末期、“十三五”期间提出的。可以看出，主要政策利好，北方只占一个，南方比较多。”应习文分析，“十三五”时期强调西部大开发、中部崛起等战略。延续的还是过去以东中西进行划分的思路，避免东西部地区发展不平衡，而在“十四五”时期，南北差距的扩大有望在国家层面获得更多关注。
未来五年，如何避免弱势区域的经济塌陷？哪些城市群有望成为拉动北方经济增长的主力？
在应习文看来，中原城市群位于北方的核心区域，华北平原的地理人文环境条件较好，人口基数很大，郑州、石家庄等大城市比较集中，“十四五”时期的发展潜力较大。此外，关中平原地区位于西北核心区域，覆盖西安、兰州等城市，也是国家未来需要强化支持的区域板块。肖金成分析，北方的山东半岛、中原地区、关中地区都要发力，南北差距才有望缩小。关中城市群虽然城市数量不多、规模不大，但高校较多、人才集中。山东的优势则拥有1亿人口带来的市场潜力，对黄河流域的经济发展也能起到龙头带动作用。
对于东北振兴，多位专家认为，还需要有更多时间的耐心等待。高建寰分析，北方地区尤其是东北的发展，关键在于政策引导、深化改革和产业培育。从“十四五”规划建议看，东北三省已经明确“做强优势产业，升级传统产业和培育特色产业”的道路，并且不约而同提出“全域旅游+冰雪旅游”战略，尤其是黑龙江省专门列出一大章节规划旅游战略，对旅游业发展的重视程度前所未有。
与此同时，东北地区扭转经济颓势并非一日之功。肖金成指出，东北亚地区地缘关系复杂，俄罗斯远东地区人口少，朝鲜、蒙古经济发展滞后，与日韩的合作存在政治与空间上的阻隔，因此东北地区的经济发展受限。虽然东北地区具有较好的产业基础，辽中南城市群、哈长城市群、黑河至丹东经济带的空间布局较好，但经济发展受到人口、资本外流的严重制约。
值得注意的是，伴随中国社会老龄化程度加深，各区域对人口特别是青壮年劳动力、高素质高技能人才的争夺只会有增不减，北方想要扭转区域经济发展的颓势，将面临更大挑战。
恒大研究院发布的《中国人口大迁移的新趋势》报告显示，人口、经济已高度集中于“十三五”规划中提出建设的长三角、珠三角、京津冀等19个城市群，并且愈发向核心城市群集聚。近四年，珠三角、长三角城市群年均净流入超60万，成渝城市群从过去的净流出转变为净流入27万，而山东半岛、中原、哈长、京津冀、海峡西岸5个城市群年均人口净流出超10万。东北、山东、中原等区域近年面临产业结构单一、经济转型缓慢等问题，呈现人口净流出趋势。
人口是地方经济社会活力的源泉，近年来，城市抢人已进入白热化阶段。去年12月中旬，四座城市集中在一周内接连出台落户放宽政策，人才争夺战再度升温。广州、青岛出台的文件征求意见稿均提出，将落户门槛向大专学历人员开放；福州发布“零门槛”落户政策，不设学历、年龄、就业创业限制落户，近亲属也可申请投靠落户：无锡市全面取消江阴、宜兴行政区域内的落户限制，成为继宁波之后第二个明确长三角区域内户籍准入年限互认的城市。
多位专家指出，人和资本流向哪里，哪里就能获得发展。在高建寰看来，发展区域经济，提升城市对人才聚集的吸引力可以提供政策优惠，不仅可对高学历高技能人才放宽户籍限制、提供资金和住房等奖励，还可加快产业发展，创造更多的优质就业机会，以广阔的发展前景吸引人才；此外，需要提升教育、医疗、交通等公共服务的配套水平，确保城市能够长期留住人才。
“产业在前，人才在后。”在肖金成看来，地方政府吸引人才最终靠产业、靠收入，优惠政策还是属于次要条件。人口流动的前提，首先是某一地区存在产业与就业岗位，其次是收入高，收入高才更具吸引力。有些地区靠税收优惠，但收入水平低，同样吸引不了人才。
肖金成指出，先吸引人才再发展产业并非有效手段。而产业发展，很大程度上取决于投资环境或营商环境，取决于当地是否有市场、有需求，企业运营是否成本低、利润高。由此观之，区域经济要突围，地方政府必须进一步加快产业园区基础设施建设，为产业发展营造良好的环境，从而创造岗位、提高收入、吸引人才，形成经济发展的良性循环。
发表于 2021-2-9 21:17:16
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