盘古智库
国际形势月报
2017年3月（总第3期）
朝鲜半岛之殇、特朗普执政态势与中美关系再出发
执笔人：景桦 安刚 盘古智库高级研究员
朝鲜半岛紧张局势的加剧自2016年下半年特朗普在竞选期间屡屡提及朝鲜半岛以来，不少学者就论断，朝核问题可能取代东海、南海问题，成为破坏亚太安全稳定的最大隐患。今年2、3月份朝鲜半岛的风云诡谲，不仅证实了这一论断，而且正向比预想更危险、更复杂的方向发展。
3月的朝鲜半岛局势，有两条主线既各自发展又相互纠缠。一条是美朝之间围绕“拥核”与“弃核”的斗法。对特朗普这个新对手，朝鲜故伎重施，一方面试射导弹甚至扬言核试，另一方面又意图派出高官崔善熙访美。这一次，两种策略都相当地不成功。曾在竞选期间表示愿与金正恩“边吃汉堡边对话”的特朗普公开表示“会面时机已过”，崔善熙更被美方拒签。3月1日美韩开启了号称“史上空前”的“鹞鹰”联合军演，另一场名为“关键决断”的演习于同月13日开始。期间，美韩军队联合演练了对朝进行先发制人军事打击的内容。3月17日，美国国务卿蒂勒森在访韩期间宣称，奥巴马时期奉行的对朝“战略忍耐”政策已经终结，美国不会再就核问题与朝鲜进行任何谈判，为促朝弃核将不惜采取一切措施。这是美国历届政府至今为止对朝发出的最严厉声音。美国《国家利益》杂志不久之后刊文披露，美国正在更新其对朝鲜作战的“5015作战计划”。
另一条线是中韩围绕“萨德”展开的较量。2月27日，韩国乐天集团理事会作出决定，同意就“萨德”反导系统部署用地与韩国军方签署协议。尽管中方表达了坚决反对和强烈不满，但美韩部署举措反而加快。据韩媒报道，C-17战略运输机于3月7日将“萨德”系统部分部件运送至韩国乌山军事基地。韩国国防部证实，再过1至2个月，这一新反导系统就将部署完毕，比原来预定的6、7月份部署又有所提前。
两条脉络紧密相关，互为因果，表面来看源于朝鲜的核武器研发，实际上则反映了中美两个大国间博弈的再次升级。可以说，朝核问题实际上成为中美能否在特朗普任期内实现良性互动的第一块试金石，也成了对中国外交智慧的一次大考。
从上世纪90年代直到奥巴马执政初期，中美在朝核问题上的互动是比较顺畅的。但随着各方面形势的变化，两国合作的基石逐渐消失，误解却在加深。从美国方面看，它始终对中国约束朝鲜的能力有过高的估计，认为朝核问题发展至今，主要是因为中国的工作没做到。而在中国学者看来，朝核问题归根结底是美朝之间缺乏基本的诚意。朝鲜固然是执意选择了错误的自保方式，在拥核道路上越走越远，而美国一再拖延落实协议和展现对朝政权的厌恶，实际上是导致朝核问题日益严峻的根源所在。
朝鲜半岛与中国相邻，一旦有事，中国将首先遭殃，而僵局持续的唯一受益者就是美国。那么，中国如何做才能打开半岛上的死结，或者至少不让死结打得更死？与之前所有有关半岛问题的讨论一样，在最近的这一轮讨论中，中国学者依然鲜有共识，主要有如下几派观点。
最引人注目的一派观点认为，维持现状对中国最为不利，蕴含着巨大的战争风险。表面看，中朝是同盟关系，美日支持韩国对抗朝鲜。但经过几十年的争斗和国际环境的变化，朝已经成为中国的潜在威胁，韩国则是可能的朋友。中朝特殊关系改变、中朝建交，使得朝必须将核战略作为维护安全的“救命稻草”，无论如何也不可能放弃，而这就与中国要求周边稳定的根本利益发生了冲突。相比之下，韩国不仅不是中国的安全威胁，反而应当成为中国破解威胁的一把钥匙，成为阻止美国构日“美日韩铁三角同盟”的突破点。
与此相类似的观点引申到“萨德”这个具体的矛盾爆发点上，就是认为“萨德”部署固然是美国下的一步好棋，也固然是韩国经过一段时间的“等距外交”之后重新倒向美国的标志。但这一切的根源，是朝在拥核道路上越走越远。做错事的韩方当然要受惩罚，但大板子还是应该打到美、朝两家身上。
第二类观点则认为，“弃朝论”实不可取，关键在于没有看清，虽然国际形势多有变化，但中朝维持“特殊关系”的前提依然存在。当年中国之所以选择与朝建立“特殊关系”，是因为冷战结束后半岛地缘政治格局向着严重不利于朝的方向发展，为朝提供一定的扶持，既可以维护半岛地缘政治结构的相对平衡，又可以在与韩发展经济关系和抵消美韩外交安全压力之间形成平衡。现在，朝半岛的地缘政治结构失衡不仅没有消失，反而加剧了。美韩安全同盟虽然曾经出现过一定松动，但本质没有变化，此次“萨德”入韩、以及特朗普执政后接连派出国防部长和国务卿访问日韩，都表明这种关系在加强。可见，虽然战略环境在发生重大变化，但促使中国与朝维持“特殊关系”的基本条件仍在，中国通过发展与朝“特殊关系”仍有助于维护半岛和平稳定。
第三种观点关注到“无核、不战、不乱”是中国对朝政策的三个基本点，三者中哪个最优先成为讨论的焦点。这一派观点认为，与外界普遍认为的以“无核”为首要不同，在“拥核不乱”和“乱而失控”之间，显然前者对中国更有利。朝拥核之后不会乱，是因为美国并不具备对朝动武的条件和能力，所谓的“先发制人”战略行不通。与拥核相比，对中国而言最大的威胁是“出现一个美国控制的统一的、强大的朝鲜半岛”，其次是拥核后的朝鲜倒向美国。
第四种观点认为，“解铃还须系铃人”。朝鲜问题的持续存在和发酵，源于朝美互不信任，而最关键的因素是美国始终企图借在朝鲜半岛制造紧张局势，压制中国的和平崛起。既然这是基本事实，那么解决朝核问题的钥匙就在美国手上。有学者更提出，美国“战略忍耐”的终结，意味着它在朝核问题上的“朝鲜化”——摆出拒绝对话谈判的姿态，以“超强硬”（斩首行动）相威胁，逼迫对手放软身段做出让步。这种策略调整把以武力改变朝政权的选项“摆上桌面”，隐含着一个目标的变化：对中国在朝核问题上作用的发挥，从与中国合作促朝弃核转变为向中国加大施压促中弃朝。这是中国绝对不可接受的。解决问题的根本出路，是美国尽快尽快做出调整，拿出切实可行的措施回应朝鲜的安全顾虑和关切，比如与朝签署和平协议。
也有学者主张“继续拖下去，以拖待变”，然而这样的策略在当前紧张局势下越来越难以为继。朝鲜的核导技术越发展，对中国的切身安全利益到底将会产生什么样影响的问题就越来越难以回避。
可以预见，2017年上半年的朝鲜半岛和东北亚局势都将在震荡中度过，短期内影响地区局势的有几大变量：一是即将举行的中美元首会晤。朝核问题显然是其间避不开绕不过的话题，两位高度务实的领导人，会给世界一份什么样的答案？二是韩国即将开始的总统选举，哪派力量将最终执政，对朝鲜、美韩同盟、中韩关系将摆出怎样的姿态，又如何处理“萨德”部署后朴槿惠留下来的外交难题？三是特朗普亚太政策团队至今仍未完全成型，未来这个团队会秉承什么样的思路，对华政策会向何方向发展？四是朝鲜将如何评估自己在这种新局势中的地位？如果说以前的核试更多的是一种威慑手段和向国际社会要价的筹码，那么如果这一招在特朗普那里走不通，朝鲜将如何再运用核武这个最大或许也是唯一的杠杆？
为缓解紧张局势，中方提出了同时推进实现半岛无核化与建立半岛和平机制的“双轨并进”思路以及“双暂停”倡议，也就是说，作为第一步，朝鲜暂停核导活动、美韩也暂停大规模军演。通过“双暂停”，摆脱目前的“安全困境”，使各方重新回到谈判桌前来。之后，按照双轨并进思路，将实现半岛无核化和建立半岛和平机制结合起来，同步对等地解决各方关切，最终找到半岛长治久安的根本之策。这一思路抓住了半岛局势的症结。面对空前复杂的形势，中国恐怕需要以更多的主动性斡旋朝核危机、运筹半岛格局，推动各方相互给予信心和保证。
特朗普“百日新政”过半的基本态势美国总统特朗普的“百日新政”过半了。白宫发布了50天的业绩，包括减少政府法规数量、加强国家边境管理、取消奥巴马医保改革法关键内容、在美墨边境筑墙、批准招聘1万名移民海关执法人员和5000名边境巡逻人员、退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、批准修建Keystone XL和Dakota Access石油管线、颁布首个预算案确定增加国防预算540亿美元等，也讨论了实施新的关税政策的可能性。白宫特别宣称，“特朗普总统已与私营企业合作，为美国公民创造了成千上万的新就业机会”。
全世界都看到了特朗普和他的政府急于落实竞选承诺、取得初期政绩的表现。看到特朗普2月28日面向国会议员发表他的第一个国情咨文演说的表现后，连最反对他的人都感叹，“特朗普是个总统了”。他们也承认，不管实际成效如何，把历任美国总统就职后最初50天的表现相比较，特朗普是最忙碌的一个，也是竞选承诺践行率最高的一个。
然而，自由主义者与保守主义者、精英政治分子与平民主义者的对峙还在上演新的戏码，特朗普助手“通俄门”和白宫内斗的传闻不断流传出新的版本，特朗普新政继续在涉及党派政治和价值分歧的领域遭遇内外抵制，舆论对特朗普仍然苛刻。盖洛普公司3月18日的调查显示，[url=]特朗普[/url]的支持率已跌落至总统任期内的最低点，仅有37%的受访者支持，58%不支持。有分析称，特朗普为共和党议员提出的医疗改革法案背书、推出新版移民禁令等举措，拖累了其民意支持。与此同时，美国股市和国债收益率发生波动，市场对未来的担忧情绪有所加重。
医保
根据特朗普政府的议事日程，需要先解决新医保改革法案问题，再出台税改计划。3月8日，特朗普的新医保改革法案仓促出台，其关键内容是废除奥巴马“平价医疗法案”相关内容，但保留了“禁止医保公司拒绝为病人提供保险”“允许父母延长把子女纳入自己医保中年限”两项条款。特朗普的医保新政在美国国内存在很大争议，也没有取得可以在国会顺利通过的保证。一些保守派认为，特朗普医保改革“去奥巴马化”的步子还不够大。3月24日，在被众议长知会无法获得所需足够票数后，特朗普在国会投票前数小时叫停新医保法案，并宣布终止对修改奥巴马医保法案的努力。这是特朗普上台后遭遇的最大挫败。此前他警告共和党成员，若不履行废除“平价医疗法案”的竞选承诺，共和党将面临在2018年中期选举中失败的风险。然而奥巴马医保改革亦无法自动恢复，特朗普转而等待民主党人主动上门寻求合作。
税改
特朗普政府实际上已形成税改基本方案，但与国会共和党团的协调仍未完成，国会共和党人认为20%是更合适的企业税率，特朗普政府则坚持15%，此外双方对边境税条款也存在较大争议，短期内恐难正式提交国会。推动废除奥巴马医改努力的流产，使得推动税改上升为今后一个时期特朗普政府国内事务的最优先事项，但此前，它必须先解决国债上限再次逼年法定“屋顶”的问题。如果不采取任何措施，美债即将跨过20万亿美元的界限。而一旦特朗普政府不能进行大幅举债，其所承诺的减税、基建等刺激政策将化为泡影。
基础设施建设
自2月上旬起，一份白宫汇编的优先基础设施项目清单开始流传。这个清单由白宫国家贸易委员会主席纳瓦罗主持起草，主要是2017年内拟启动的50个大项，重点改扩建铁路、港口、发电设施，总额约1375亿美元。这份清单实质是一份融资方案，旨在调动私营部门为政府规划的基建项目提供融资。特朗普政府更计划采取“公私合伙方式”（public-private partnerships，私人投资约占50%）在未来10年斥资1万亿美元改善美国基础设施，作为回报，联邦政府拟对参与相关计划股权融资的私营部门提供82%的税收减免。这项计划固然雄心勃勃，也吸引了企业和地方州的浓厚兴趣，但真要实施起来将对美国财政平衡造成很大压力。
移民与边境管理
收紧边境管理政策继续举步维艰。3月6日，[url=]特朗普[/url]在对上任首月颁布的引起巨大争议并被联邦法院冻结的入境限制令进行修改后予以重新发布，暂时禁止向伊朗、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚、也门六国家公民发放签证，同时暂停美国难民项目，但[url=]绿卡持有者[/url]、双重国籍者、已获美签者被排除在外。新版移民令虽在特朗普政府内部达成了共识，但颁布不久即被联邦地区法院法官德里克 K 沃特森进行了全美范围的冻结处理。特朗普称之为“前所未有的滥用职权”，誓言再次向最高法院发起上诉。3月18日，美国对中东、北非8个国家的10个机场直飞美国的非美国航空公司航班实施禁止携带大型电子产品登机的禁令，此举带动英国在一天后跟进，使得本已十分微妙的美国与中东国家关系更加复杂。
特朗普在美墨边境建墙行政令生效一个多月了，联邦公告规定了其高5.5米至9米、难以攀越及破坏的实体墙基本要求。按照特朗普的如意算盘，这道总长3219公里、造价120亿美元（坊间估计则高达216亿美元）应由墨西哥方面通过直接支付或者对美出口交纳20%边境税的变相办法全额承担。美国国土安全部3月初发布数据，今年2月在美墨边境逮捕的非法移民人数约较1月下降44%，是2012年以来的最低点。墨方抵触情绪深重，抱怨特朗普在历史上墨西哥非法移民进入美国问题最轻的时期以隔离的办法处理美墨边境问题，将利用与美磋商和美加墨重谈自贸协定之机全力做出争取。
预算
3月15日，特朗普向国会提交了2018财年预算规划。特朗普的首份预算案确定将国防开支提高10%增加540亿美元，国土安全和退伍军人事务支出也分别增加2.8%和4.4%，同时削减包括国务院、卫生部、农业部、商务部、环保部在内的各部门预算，最明显的大幅减少环境保护署和对外援助及国际交流研究项目支出。特朗普的预算规划反映了“以实力求和平”的思维，引起民主党人对美国“软权力”将因此受损的担忧，这种担忧甚至也来自共和党内部。预算案需要在接下来的数月里过立法关，将不得不与各种反对力量进行协商，通过无忧，但不会完整实现。
外交
特朗普外交在中东、欧洲、美洲邻国和亚太四个方向上发力，优先重置与盟友伙伴的关系，从竞选期间激烈挑战美国正统政策的立场上全面后退。在改善对俄关系的问题上，受“通俄门”丑闻、欧洲盟友反对态度和俄方近期在乌克兰问题上的新进取态势牵制，特朗普的初衷暂时失去势头。在伊朗核问题上，特朗普政府不再坚持撕毁美伊核协议的立场，转而准备全面履行这项协议。在以巴关系问题上，收回竞选期间对建设犹太人定居点的无条件支持和将美驻以使馆迁往耶路撒冷的主张。特朗普在接待以色列总理内塔尼亚胡访问白宫之后不久，3月10日首次与巴勒斯坦总统阿巴斯通电话，正式邀请阿巴斯访美，商讨恢复中东和平谈判进程。在北约建设和与亚太盟友关系问题上，特朗普的高官多次向盟友重申协防意志，但坚持盟友按比例承担防务开支。在对华关系问题上，特朗普公开承认美国的一个中国原则，同时同意蒂勒森国务卿在访华期间两度公开表示美方愿与中国构建不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的积极关系，事实上接受了奥巴马政府一直不愿接受的“中美新型大国关系”提法。特朗普向美国外交传统的快速靠拢一方面是因为其身边外交团队开始发挥职业作用，另一方面是因为新任总统迅速在接触外交实际的过程中认识到外交规律的作用，开始在其限制范围内行事。
美联储开启加息通道与新兴市场国家的挑战
3月15日，美国联邦储备局宣布加息25个基点，联邦基金利率上升至0.75%至1%区间。这是美联储近十年内第三次加息，也是特朗普就职后美国首次加息，同时开启了新一轮快速加息周期。今年还剩下七次美联储公开市场委员会（FOMC）会议，即便最保守的估计也预测2017年全年美联储还要再加息一至两次，美国正在彻底终结量化宽松，转而实施资产负债表整固阶段的“货币政策正常化”。
促成美联储加息提速的直接原因在于美国经济的短期向好势头“超预期”。2月美国“非农”数据CPI同比增2.7%，创五年新高，核心CPI同比增2.2%，连续15个月高于2%，失业率则维持在4.7%的低位，加上欧元区经济数据也有好转，说明美国市场上的活力在进一步复苏，美元过度走强压力下降，导致美联储对美国经济发展前景更为乐观。
美联储提前开启加息周期对特朗普总体是个“好消息”。这不仅是因为伴随加息决定的是美国经济短期向好的讯号，有利于在政治上为特朗普扩大民意支持，更是因为所谓的货币正常化趋势更加迎合特朗普政府的供给经济学派执政路线，这种路线强调货币中性，真实意图是要通过利率杠杆的调节，把资金流从长期被占住的传统产业和过剩产能中“释放”出来，转向新兴产业和能源领域。
特朗普中意的货币政策更是要通过经济和财政刺激手段并用来推升美国通胀，进而抬高经济增长率。这种政策的实质是透支美国经济的长期稳定来追求短期优良表现，从根本上是出于巩固执政地位的现实政治需要。特朗普国内经济政策的核心是“基建+减税+加息”组合，从短期看利好股市和经济增长，但也存在内在矛盾和冲突。基建和减税导致财政扩张，面临债务上限约束，而加息将导致货币收紧进而增加融资成本，而对任何一种经济政策来说，财政扩张与货币收紧都做不到并行不悖。随着特朗普经济政策组合措施的落地，美国的增长活力终将在出现过热后受到抑制，最终重返衰退。
美联储开启快速加息通道被经济界一些专家判断为“完成了从‘鸽派加息’到‘鹰派加息’的转折，但也有专家认为美联储还是留有余地的，目前的加息态势严格来讲至多算是“鸽派偏鹰”，仍是“温和”的。不管怎样，美联储减少了对美国利率政策调整可能在全球范围内产生影响的“瞻前顾后”，这种倾向同特朗普的贸易保护主义举措相结合，将对世界其他经济体产生负面溢出效应，加重全球通胀和信贷紧缩压力，新兴市场国家将首当其冲。
特朗普的贸易和能源政策不希望美元过度走高，但他的财政和货币政策则需要美元保持适度强势。各种因素相折抵，决定了未来数年美元将总体偏强。美国国内利率的走高正是与此相吻合，势必对境外离岸市场的美元流动性构成冲击。新兴市场国家尽管可能会短暂享受美国美元汇率上扬、进口需求扩大带来的利好，但通过贸易顺差获取美元存底的渠道将会进一步收窄，融资成本进一步上升，偿还美元债务的能力进一步下降（过去数年新兴市场累积了总额约3.5万亿美元的巨额美元债务），很快就会面临外储继续流失、汇率承压和本国利率上升等问题。
特朗普的财政政策将在2017年第四季度和2018年上半年集中显效。因为他的税收制度改革需过立法关，基建等政策的实施也需花费相当长时间。而且，一旦制定并实施了新政策，经济活动也需要时间去适应，未必会如执政者预期的那样立刻把增长的收入用于消费。但这一拖延同时意味着，快速加息通道开启对新兴市场国家造成的冲击还没有真正到来，更大的挑战还在前头。
中国作为美国最重要的经济伙伴之一和特朗普再平衡的主要对手。中国经济平稳运行，且自2015年以来已通过连续的去杠杆措施对美国正式退出量宽做了准备，而美联储此次加息行动还不算激烈，因此目前看尚不会受到直接冲击。但现阶段需要警惕的是在国内房地产市场仍然严重畸形、资本市场企业债务率过高的情况下，美联储加息会不会对这两大棘手问题起到“火上浇油”的作用从而增加中国经济结构调整难度。在美联储宣布加息后几小时，中国人民银行便上调了一组关键短期利率，这已是人行今年1月以来第二次这样做，表明中国政府是把提升人民币资产全球吸引力和抑制国内资产价格过度膨胀作为利率调节的首要任务的。
在3月15日十二届全国人大五次会议记者会上，李克强总理明确指出：“中国金融体系总体是安全的，不会发生系统性风险，因为我们有很多应对工具，储备政策许多还没有用。我们的财政赤字率没超过3%，商业银行资本充足率在13%，拨备覆盖率176%，这些都超过许多国家，特别是国际上所确定的相关标准”。李克强同时强调，中国的外汇储备是充裕的，足以支付进口和满足短期偿债需要，远远高于国际标准。
中美关系再出发这个3月，中美关系迈出了重返正常、平稳发展的坚实步伐。美国国务卿蒂勒森首次访华，两次明确表示美方愿与中国建立不对抗不冲突、相互尊重、合作共赢的积极关系，事实上接过了中方一直倡导的新型大国关系提法。虽然美方这一表态的诚实度还需经受时间上的检验，但这毕竟发出了特朗普政府开始以务实态度妥善处理对华关系的重要信号。
习近平主席与特朗普总统的首次面对面会晤定于4月上旬在佛罗里达州海湖庄园（Mar-a-Lago）举行。两国就举行元首会晤保持着密切沟通。尽早实现“习特会”符合中美关系稳定发展的需要，在全球不确定性明显增多、亚太地区热点局势动荡、中美贸易战风险高抬的背景下更显迫切。
首次“习特会”需要在界定新时期中美关系所应恪守的原则和遵循的基本发展方向方面达成明确共识，厘清两国在新时期需要、可以和必须优先开展合作的领域，就如何在新形势下保持中美密切沟通与对话做出初步的顶层设计，并且共同强调面对风险和挑战管控分歧的强烈意愿。同时，会晤有必要就如何加强宏观经济金融政策协调避免贸易战取得令世人宽慰的谅解，就包括反恐、朝核、南海、台湾在内的敏感问题传递明确有力而非模棱两可的信号。总之，它必须是一次基调积极、风格务实、成果可见的会晤，唯此，中美关系方有可能真正开启一个务实合作的四年，并如蒂勒森访华期间公开期许的那样“解决两个大国今后50年如何相处的问题”。
中国外交在2017年3月展现了新的柔性、包容姿态。接待沙特国王、以色列总理访华，李克强总理出访澳大利亚、新西兰，中方参加《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）智利部长会会后扩大会议讨论，博鳌亚洲论坛年会深入探讨如何应对全球化和自由贸易面临的挑战，中国与东盟国家加快“南海行为准则”磋商并达成首份框架文件，都释放了中国外交在经历一段与外界互疑和摩擦增多的非常时期后开始主动进行调整的关键信息，而其中一个至关重要的信号是：美国的盟友亦可成为中国的伙伴，一些国家不是必须在美国的“朋友圈”和中国的“朋友圈”之间做选择，两者完全可以实现兼容并包。■
主编邮箱：xinshuping@pangoal.cn
发表于 2017-4-4 15:04:34
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